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慈善立法应该秉承四个原则

2014年04月01日 19:38   来源:人民政协报   

  今年全国两会期间,有关公益慈善的话题仍是代表、委员关注的热点之一。随着民政部部长李立国日前透露我国慈善立法指日可待,慈善立法这个从2005年起就被代表、委员们呼吁了多年的问题,终于有望得到解决。我国慈善立法现状如何?为什么长期出不了台?慈善立法需要解决哪些关键问题?怎样才能促进国家层面慈善法的尽早出台?带着这些问题,记者专访了长期关注研究慈善事业,并曾领衔提出制定慈善事业法议案的全国人大常委、中华慈善总会副会长、中国人民大学教授郑功成。

  记者:近年来,地方慈善立法不断推出,但国家层面的慈善立法进程却显得非常缓慢,业界甚至感慨是“十年磨一剑”。在民间慈善公益发展飞速迅猛、推动公益慈善的新政策不断出新之际,国家层面的慈善法却还是“千呼万唤不出来”。请问您怎么看这个问题?

  郑功成:尽管慈善事业立法已经具备相应的基础,但要制定一部较好的法律还存在着一些现实困难。一是对慈善事业与慈善组织的定位还存在着分歧。二是在引进国际慈善规则与尊重中国国情之间如何协调是一个难点。三是与其他立法的关系如何处理,如现行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》,还有开始修订的《中华人民共和国红十字会法》等。四是财税政策如何落实,如果没有可操作性,即使法律作出了原则规范也不可能真正起到应有的作用。因此,立法虽有基础,但要制定一部有质量的慈善事业法却不容易,尤其是在一些重大问题还存在着较大分歧的条件下,特别需要理性讨论,所以这部法律的起草与制定,酝酿的过程也会比较长。

  记者:今年以来,特别是嫣然天使基金财务问题等公众关注的事件出现,再一次证明慈善事业的发展急切需要法律规范。请问就您的了解,目前我国的慈善立法的进程已经到了哪一步?

  郑功成:慈善事业的发展急切需要法律规范,这是管理部门、慈善组织与公众的广泛共识。

  根据慈善事业法立法牵头单位———全国人大内务司法委员会确定的初步计划,今年的主要工作任务是开展广泛调研,召开专题会议,在充分调研与听取各方意见的基础上,借鉴国外慈善事业发展的经验,争取在今年年底形成正式的法律草案稿。目前,法律草案起草领导小组不仅已经召开了第一次会议,而且在3月26~27日邀请部分制定过慈善法规的地方立法机关、民政部门代表和对慈善事业素有研究的专家学者在京举行了专题研讨会,对立法中的一些重大问题进行了初步研讨。因此,今年是法律草案起草年,如果进展顺利,预计2015年上半年可以提交审议,即进入正式立法程序。此次明确由全国人大牵头承担法律草案起草任务,并有了初步的时间表与路线图,是我国慈善事业法制建设的一大进展,它意味着法律的制定步伐将明显加快。一旦慈善事业法顺利制定并实施,一定会开启我国慈善事业发展的新时代。

  记者:如您所说,慈善立法之所以推进缓慢,有一个重要原因就是对慈善事业与慈善组织的定位还存在着分歧。也就是说,对慈善事业发展及其要规范的慈善行为,社会各界包括政府部门在认识上面还有不尽统一的地方。那么在您看来,慈善立法应该秉承怎样的原则?

  郑功成:慈善事业立法的目的,是保障慈善事业在法制化的轨道上规范运行并得到健康、持续的发展。我认为,立法时应当体现出如下原则精神:一是公益原则。即慈善事业应当是基于并促进、实现社会公益的事业。

  二是平等自愿原则。即慈善机构与捐赠人之间要体现平等自愿原则,不仅应当禁止强捐、索捐、变相摊派等行为,而且需要尊重捐赠者的意愿;同时,慈善机构、捐赠人与受助人之间也要体现平等自愿原则,不得歧视受助者,不得变相要求受助者付出人格尊严等代价。平等体现的是社会文明进步,自愿体现的是这一事业的社会性、助他性。

  三是公开透明原则。即慈善事业的运行必须做到信息公开、运行透明,包括资金的来源与去向,都应当能够向社会公布并接受社会监督,慈善事业应当成为装在“玻璃瓶”中的事业,这是确保这一事业不因暗箱操作而扭曲、异化的保证。

  四是严格自律与有效监督原则。一方面,慈善事业的生命力在于慈善组织及其活动的社会公信力,它需要有严格的自律机制;另一方面,还需要有效监督,包括政府监管部门的依法监管、司法机关的司法监管,以及包括公众、媒体等在内的社会监督。如果慈善事业立法能够体现出这些原则,则必定能够给慈善事业的健康、持续发展提供具体的法律依据。

  记者:具体而言,我国慈善立法面临哪些需要解决的关键问题?

  郑功成:慈善事业立法需要解决的关键问题,我个人认为应当包括如下几个方面:

  一是慈善事业的法律界定,对哪些社会事业可以纳入慈善事业并享受相应的政策优惠,应当有清晰的界定。过去只强调慈善事业扶危济困,显然范围偏窄,但如果像有的专家主张的那样将事业单位等也纳入其中,又无疑过于宽泛,因此,应当明确一个合适的边界。

  二是慈善组织的法律地位和运行规范,需要确立其独立法人地位以及基本的行为规范,为慈善组织的成立及运行提供法律依据。取消慈善组织的主管机构的现行规定无疑是让慈善组织回归民间或社会并确保其独立法人地位的必要条件,但取消主管机构并不意味着放任自由,而是需要由法律来进行规范,让其运行在法定的规范轨道上。

  三是慈善事业的监管机制,包括行政、司法与社会监督机构都需要通过立法来加以明确。例如,政府职能部门如何监管需要法律授权,司法机关纠察并裁判慈善组织或非法募捐行为等需要相应的法律依据,而社会监督的前提是慈善组织必须有相应的信息披露,但到底披露哪些信息也应当有相应的法律规范。

  四是对慈善事业给予相应的财政税收政策支持是各国的通例,但同样必须有法可依。如免税范围、免税额度、免税程序等,以及财政对慈善事业的具体扶持措施如购买服务或直接补贴等,只有法定才可靠,才会给慈善事业的发展提供稳定的预期。

  五是关注新情况及需要做出相应的反应。例如,网络慈善活动如何规范,股权捐赠、不动产捐赠等如何规范,非慈善组织的募捐行为如何处置,等等,这些伴随时代发展而出现的新事物均需要做出法律回应。

  六是法律责任,即慈善组织、捐赠者、受助者乃至监管机构的责任是什么,对自己的行为应当承担什么样的法律后果,以及对非法募捐、欺诈性捐赠等违法行为的处置,均应有相应的法律条文进行规范。

  记者:下一步将从哪些方面加快慈善立法进程?

  郑功成:我多年来一直强调,慈善事业建立在社会捐献基础上,是用公众的资源做公益的事情,如果没有良好的法治环境,必然在现实中被扭曲,并衍生出诸多社会问题。我国慈善事业发展进程中确实存在着一些问题,这些问题大多是缺乏法律规范所导致的。由此引发公众的不信任,也将损害慈善事业的健康、持续发展。因此,亟须通过立法规范慈善行为,亟须通过法律规范来给公众一个判断的基本依据。在我国社会建设任务繁重、社会治理急切需要大力发展慈善公益型社会组织的背景下,加快慈善事业的立法步伐,具有必要性和紧迫性。

  在国家立法机关已经正式启动慈善事业立法的条件下,除了起草机构努力工作外,我认为,还特别需要与政府主管部门加强协作配合,需要慈善组织、专家与公众的主动参与讨论。不过,我要强调的是,这种讨论需要注入理性,不宜将慈善事业简单地视为道德事业,而宜将其作为社会分工发达、多方参与社会治理的一种途径。它必须植根中国的国情,又不能偏离现代慈善事业应当遵循的普遍规则。理性的讨论将有助于达成共识,这是加快立法步伐的重要条件。

  记者:您认为在当前的大环境下,我国慈善事业的发展除了急需慈善立法外,还应该注意哪些问题?

  郑功成:党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,已经为包括慈善组织在内的社会组织发展指明了方向,并明确提出了要完善慈善捐助减免税制度,这是针对现行政策效力不高、难以兑现而作出的取向。因此,在加快慈善事业立法步伐的同时,必须加快完善国家对慈善事业的税收支持政策并真正让这种政策落到实处,同时,还需要政府购买公益服务的配合协同,以达到用有限的公共资源调动更多社会力量参与慈善事业的目标。当然,弘扬慈善文化,培育慈善意识,完善慈善组织的治理,以及培训职业化的慈善专业人才,都是应当同步推进的重要工作。


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(责任编辑:郭素君)

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